(武汉市知识产权局)

依申请公开的政府信息一定要向申请人公开吗？

　　——政府信息公开行政复议案例分析

    基本案情：

行政复议申请人：李某，男，33岁，大学文化，自由职业者。

行政复议被申请人：某市食品药品监管局。

申请人因向被申请人提出《政府信息公开申请》而对被申请人至今未予答复不服，向某市人民政府申请行政复议。申请人称，2016年1月19日通过邮政挂号向被申请人递交了四份《政府信息公开申请表》，已表明为了解消费信息、投诉举报以及相关诉讼需要，请求被申请人公开某大药房连锁有限公司四家门店所有营业人员的《培训合格证书》，而被申请人至今未向申请人告知延长期限，也未作出答复，请求复议机关确认被申请人不作为行为违法并责令对申请人申请予以答复。

被申请人称，收到申请人四份《政府信息公开申请表》后，于2016年1月25日通过邮政挂号向申请人发出四份《政府信息公开申请审查告知书》，要求申请人补充获取上述信息作为了解消费信息、投诉举报以及相关诉讼用途的具体证据，但申请人置之不理，至今未向被申请人补充相关证据材料，对申请人的申请处于本局收件审查且尚未正式受理阶段，因而未予答复申请人，请求复议机关驳回申请人申请。

复议机关认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被申请人收到申请人四份《政府信息公开申请表》后，作出了与之对应的四份《政府信息公开申请审查告知书》，明确告知申请人补充与其申请公开政府信息相关的涉及自身生产、生活、科研等特殊需要的具体证据材料，但申请人未依法向被申请人提交补充证据材料。据此被申请人收到申请后依法履行了告知义务，未对申请人公开其所申请的政府信息，符合法律规定，对申请人的请求不予支持，决定驳回申请人的行政复议申请。

焦点评析：本案的焦点有三：第一，企业培训证书是政府信息吗？第二，依申请公开的政府信息如何界定？第三，依申请公开的政府信息在什么条件下对申请人公开？

（一）政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国药品管理法实施条例》》（国务院令第360号）第十五条规定，经营处方药、甲类非处方药的药品零售企业，应当配备执业药师或者其他依法经资格认定的药学技术人员。经营乙类非处方药的药品零售企业，应当配备经设区的市级药品监督管理机构或者县级药品监督管理机构组织考核合格的业务人员。从本条规定来看，并无《培训合格证书》之说，且在现行有效的药品监管规章中亦无规定《培训合格证书》，但自2001年《中华人民共和国药品管理法》实施以来，各级药品监管部门不仅每年组织不同层级培训，也要求药品企业抓好培训，部分从业人员参加培训获得了培训证书, 有药品监管部门发放的，但更多的属于企业内部培训，因而培训证书没有法定统一规范要求，并非严格意义上的政府信息，而且此类证书不是从业人员从事药品经营的前提条件，若是企业根据质量管理、验收、养护、销售等不同岗位要求进行针对性培训，自然就不属于政府信息范畴。

（二）依申请公开的政府信息，是指行政机关和法律法规授权的管理公共事务职能的组织根据公民、法人和其他组织基于自身生产、生活、科研等特殊需要而提出申请，要求公开的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条和第十条规定，对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的，行政法规、规章和规范性文件，行政事业性收费的项目、依据、标准，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等政府信息应当主动公开。第十三条规定，除本条例规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。从该条例规定来看，申请人所称培训证书，不属于行政机关应当主动公开的政府信息，而对于药品监管部门发放的《培训合格证书》，可以归于依申请公开的政府信息。另外《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）规定，不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。此外，依申请公开的政府信息不包括下列政府信息：(一)已经向社会主动公开的政府信息；(二)属于国家秘密或者公开后可能导致国家秘密被泄露的信息；(三)属于商业秘密或者公开后可能导致商业秘密被泄露的信息；(四)属于个人隐私或者公开后可能导致个人合法权益受损害的信息；(五)内部政府信息及政府内部公文；(六)内部研究、讨论或审议过程中的信息；(七)与行政执法有关的，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者会危及他人人身权利的信息；

行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

（三）政府信息公开应当坚持“公开为常态，不公开是例外”的原则，做到应公开尽公开，以保障人民群众知情权、参与权、监督权。但是依申请公开的政府信息的公开，既要满足申请人对信息的必要需求，也要防止其滥用权利，同时还要依法保护被申请人的正当权益。按照规定行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。

条例规定应当主动公开的政府信息必须公开，而对于依申请公开的政府信息，特别是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息影响或者可能影响社会稳定的信息的，应当严格审查，有的需要征求第三人或者利害关系人的意见，有的需要召开专家论证咨询会深入研究。本案中，申请人李某每年提出数以百计的信息公开申请，耗费政府诸多行政成本，因此对其申请进行严格审查，给予必要的限制，要求其补充与其自身生产、生活、科研的关联性证据，不仅有法律依据，实践中也是行之有效的，因而是正确的。

律师指导:  随着法治建设的进程加快，人民群众法律意识的提高，参政意愿的增强，希望了解和知悉政府信息，因而国家越来越重视政务公开和政府信息公开工作。近几年来我们认真贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，努力做到应当公开的，能够公开的，尽量主动公开，让权力在阳光下运行，以保障公众的知情权、参与权、监督权。

但也不可否认，有一部分人滥用法律赋予的权利，以向执法机关申请政府信息公开或者举报相要挟，吓唬企业，迫使企业就范，以满足一己之私，不仅让企业疲于应对，也浪费了不少执法资源，因此对于类似本案依申请公开的政府信息，不属于必须公开、主动公开的政府信息事项，依法予以限制是必要的。

除《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应当主动公开的政府信息外，对于依申请公开的事项，收到当事人申请后，严格进行审查，不涉及假冒伪劣食品药品等违法行为、不属于主动公开的政府信息、不危害消费者人身或财产权益的，先行向申请人发出《收件审查告知书》，要求其根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条之规定，补充与其自身生产、生活、科研相关联的具体证据，譬如声称了解消费信息、用于复议申请、诉讼证据，要求补充购物票据、行政复议申请书、起诉状或者案件受理通知书，在规定期限内拒不提供的或者经专家咨询论证不属于政府信息的；或者认为其补充证据不符合要求，经专家咨询论证又属于依申请公开的政府信息的，决定对其不予公开相关政府信息，可以有效地遏制一些不必要的政府信息公开申请，避免行政资源的浪费。（律师刘浜）